До рішення Колегії
Держкомархіву України
від 16.12.2003

Аналітична довідка
про стан організації діловодства в міністерствах
та інших центральних органах виконавчої влади

За дорученням Держкомархіву України співробітники ЦДАВО України протягом квітня-травня 2003 р. здійснили обстеження стану організації діловодства в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, що є джерелами комплектування цього архіву. Для проведення цієї роботи була підготовлена анкета, що включала основні питання з організації діловодства в установі. Фіксування даних в анкеті здійснювалося при безпосередньому опитуванні керівників служб діловодства чи самостійно цими керівниками у разі надсиланні анкети.

В опитуванні взяли участь 44 установи, з них:
11 - міністерств
11 - державних комітетів
7 - інших центральних органів виконавчої влади
9 - центральних установ країни
6 - корпорацій, товариств і компаній.

Як показало опитування, служба діловодства у міністерстві знаходиться, як правило, при Адміністративному департаменті, має назву УПРАВЛІННЯ ДОКУМЕНТАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ І КОНТРОЛЮ (6) або УПРАВЛІННЯ СПРАВАМИ (5) і структурно поділяється на: 1) Загальний відділ, 2) Відділ контролю, 3) Господарський відділ.

Служба діловодства державного комітету має назву ВІДДІЛ ДІЛОВОДСТВА І КОНТРОЛЮ або ЗАГАЛЬНИЙ ВІДДІЛ (але при цьому немає уніфікації в назві управлінь, до складу яких входять ці відділи. У "Запитальнику" були зазначенні: управління організаційно-аналітичного забезпечення (2), управління документального забезпечення та контролю (2), адміністративно-господарське управління (2), управління справами (2), управління кадрів та організаційної роботи тощо).

Служба діловодства всіх інших центральних органів виконавчої влади, установ, корпорацій, товариств і компаній (далі - установ), що взяли участь в опитуванні, має, у переважній більшості, назву ЗАГАЛЬНИЙ ВІДДІЛ і входить до структури УПРАВЛІННЯ СПРАВАМИ.

Кількість працівників служб діловодства залежить від загальної кількості працівників установи та від обсягу документообігу. У міністерствах і державних комітетах вона знаходиться у межах від 1 працівника служби діловодства в Державному комітеті України з енергозбереження до 33 працівників - у Міністерстві економіки та з питань європейської інтеграції України, і в цілому у 22 х службах діловодства становить 215 чоловік. У відсотковому відношенні працівники служб діловодства міністерств і державних комітетів мають таку освіту: 60 % - вищу, 27 % - середню спеціальну і 13 % - середню. Загальна кількість працівників служб діловодства інших 22 установ становить 240 чоловік, що мають таку освіту: 67 % - вищу; 20 % - середню спеціальну і 13 % - середню. Отже, показники дещо вищі, ніж в міністерствах і держкомітетах. Найбільшу кількість працівників у штаті служби діловодства має Національний банк України - 48 чоловік.

Було встановлено, що у 40 з 44 установ є індивідуальні інструкції з діловодства, що були розроблені на основі "Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р. № 1153; лише в двох державних комітетах (Держжитлокомунгоспі та Держнаглядохоронпраці) індивідуальні інструкції сьогодні знаходяться на стадії розроблення; ще 2 установи використовують у роботі застарілі інструкції з діловодства (це "Тимчасова інструкція по діловодству в Державній адміністрації залізничного транспорту України", затверджена наказом Укрзалізниці від 14.06.96 № 128-Ц та "Інструкція з діловодства", затверджена наказом Державного центру зайнятості від 15.09.97 № 90).

22 з 44 установ (50 %) зазначили про наявність індивідуальної інструкції з діловодства з грифом "ДСК". При чому 5 установ відповіли, що зазначена Інструкція розроблена відповідно до постанови Кабінету Міністрів "Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави" від 27 листопада 1998 р. № 1893, яка, зокрема, зобов'язувала міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації у межах їхніх повноважень у шестимісячний строк розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави і якій надається гриф обмеження доступу "Для службового користування" (далі - гриф "ДСК"). Лише Міністерство промислової політики України зазначило, що на виконання даної постанови його наказом було затверджено "Перелік конфіденційної інформації, що є власністю держави".

Про наявність зведеної номенклатури справ відповіли 38 установ. Адже враховуючи те, що зведена номенклатура справ повинна подаватися на перегляд і перепогодження до ЕПК ЦДАВО України кожні 5 років, лише 35 установ зазначили, що подавали номенклатуру на погодження у 1998 - 2002 рр.; в 3-х інших установах строки погодження застарілі (це Мінагрополітики (1996 р.), Держводгосп України (1993 р.) та Держбуд (1996 р.). Ще 2 і установи зазначили, що користуються зведеною номенклатурою справ без погодження (це Держкомрезерв і Держнаглядохоронпраці). У 4 х установах на сьогоднішній день зведені номенклатури справ знаходять тільки у стадії розроблення (Держкомсім'ямолодь, Держкоменергозбереження, Держдепартамент морського і річкового транспорту та Нацрада з питань телебачення та радіомовлення); можливо це пов'язано з відносно недовгим часом існування цих установ. Крім того у Держжитлокомунгоспі взагалі не існує зведеної номенклатури справ, хоча зазначено про наявність номенклатур у структурних підрозділах цієї установи. Державна податкова адміністрація України у "Запитальнику" не заповнила графу щодо наявності зведеної номенклатури справ, а у графі, що стосується наявності номенклатур у структурних підрозділах зазначила, що "кожен структурний підрозділ має індивідуальну номенклатуру справ, яка розглядалася на засіданні ЦЕК ДПА України, протокол від 24.12.2002 № 2".

Про наявність примірних (типових) номенклатур справ, що розроблені для підвідомчих підприємств, установ і організацій, не зазначило жодне міністерство та державний комітет. 4 з 22 х інших установ відповіли, що ними були розроблені такі номенклатури (ГоловКРУ (1998 р.), Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (1999 р.), Державний центр зайнятості Мінпраці (1997 р.). Нацбанк України зазначив про наявність "Переліку документів НБУ, установ і організацій його системи, акціонерних та комерційних банків" 05.12.96 р.). Деякі установи відповіли, що не мають підвідомчих організацій, зокрема, Національна комісія регулювання електроенергетики, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення тощо.

Опитування показало, що 34 установи застосовують централізовану систему реєстрації документів, 5 - децентралізовану, 5 - змішану, причому 2 і з них уточнили, що вхідні документи реєструють централізовано, а вихідні - децентралізовано.

Стосовно форми реєстрації документів, яку застосовують в установах, були отримані такі дані:
журнальну форму реєстрації застосовують - 4 установи (9 %);
карткову - 3 (7 %);
автоматизовану - 14 (32 %);
змішану (автоматизовану і журнальну) - 14 (32 %);
змішану (журнальну і карткову) - 1 (2 %);
всі форми - 8 (18 %);

Реєстрація звернень громадян, що надходять до установ, найчастіше ведеться окремо від загального діловодства, про це повідомили 39 установ, разом - 5. Реєстрація документів з грифом "ДСК" окремо ведеться в 32 установах, разом - у 14 и.

Що стосується обсягів документообігу в установах, то найбільші показники зафіксовано у Мін'юсті (390 тис. документів за рік), Укрзалізниці (212586), Нацбанку (181377), Мінпаливенерго (122779), Мінпраці (104 тис.), ДПА (100 тис.). Найменші показники по міністерствах: МНС (34524), МОЗ (25-30 тис. документів за рік), Мінкультури (21500); по Держкомітетах: Держкомсім'ямолодь (8,5 тис.), Держводгосп (6,4 тис.), Держкоменергозбереження (5723). Слід зауважити, що службами діловодства установ не завжди вірно визначається обсяг документообігу. При підрахуванні обсягу не враховують внутрішні документи, а лише вхідні та вихідні: ГоловКРУ (15512 - вхідні, 18250 - вихідні за рік), Держкомрезерв (22417 - вхідні, 10319 - вихідні за рік), Держкоменергозбереження (3623 - вхідні, 2100 - вихідні за рік), Держкомспорт (3605 - вхідні, 5474 - вихідні; дані за І кв. 2003 р.), Державний центр зайнятості (10 тис. листів за рік) тощо. Деякі установи вказали лише кількість вхідної кореспонденції, а саме, Мінекономіки (95680 од. вхідної кореспонденції), Мінтранс (50550 справ за 2002 р. - вхідні). 4 з 44 установ взагалі не зазначили обсяг документообігу (Держкомнацміграції, Держкомнаглядохоронпраці, Рахункова палата, Нацкомісія регулювання електроенергетики). 2 установи представили показники обсягів документообігу за три останні роки: МНС (2000 р. - 28394; 2001 р. - 36945; 2002 р. - 34524), Укрзалізниця (2000 р. - 199859; 2001 р. - 220252; 2002 р. - 212586). На підставі представлених даних можна зробити висновок, що у 2001 році відбувалося зростання обсягів, а у 2002 році, навпаки, зменшення. Про тенденцію зростання обсягів документообігу зазначило лише Спільне ЗАТ "Авіакомпанія "Міжнародні авіалінії України".

Більшість установ зазначили про застосування загальних бланків, бланків листів, розпоряджень, наказів, постанов Правління. Їх відповідність до вимог Примірної інструкції з діловодства зазначили 15 з 22 міністерств і державних комітетів (68 %) та 9 з 22 інших установ (41 %). На питання щодо здійснення обліку бланків відповіли позитивно 22 установи (50 % від загальної кількості проанкетованих).

Відповідно до Примірної інструкції з діловодства контроль за виконанням документів в установі покладається на службу діловодства або на спеціально створену контрольну службу. Про наявність спеціальної контрольної служби, що є самостійним структурним підрозділом і не входить до служби діловодства, повідомили 9 з 44 установ. Зокрема, у Мінекономіки - відділ організації роботи колегії та контролю, у Мінфіні - відділ моніторингу та організації контролю за виконанням документів, у МНС - відділ контролю організаційно-контрольного управління, у ДПА - відділ організації та моніторингу роботи органів ДПА управління організації та контролю виконання, в Укрзалізниці - інспекція по контролю при Генеральному директорові тощо. 33 установи зазначили, що контроль за виконанням документів здійснюється у межах служби діловодства. 14 установ повідомили про призначення осіб, відповідальних за організацію контролю виконання документів в установі, які є працівниками служб діловодства. 13 установ зазначили про наявність контрольної картотеки чи ведення контрольних карток у базах даних. Взагалі про наявність баз даних, за допомогою яких здійснюється контроль виконання документів, повідомили 23 установи. 2 установи (Держводгосп і Держкомінформ) взагалі не відповіли на питання щодо організації контролю.

У блоці питань щодо стану ведення діловодства в структурних підрозділах були отримані такі дані. Всі 44 установи повідомили про призначення відповідальних осіб за ведення діловодства в структурних підрозділах. Про наявність номенклатур справ у структурних підрозділах зазначили 43 установи, з них лише в 2 х установах НС структурних підрозділів не погоджені (Держкоменергозбереження і Держнаглядохоронпраці). Держдепартамент морського і річкового транспорту відповів, що НС структурних підрозділів іще знаходиться у стадії розроблення, це пов'язано з тим, що установа організована нещодавно. Щодо проведення перевірок формування справ у структурних підрозділах позитивно відповіли 42 установи. А 2 установи (Держдепартамент морського і річкового транспорту та Укрбуд) зазначили, що такі перевірки в їх структурних підрозділах не проводяться.

Про випадки втрати справ у структурних підрозділах за останні 10 років повідомили 2 установи, а саме Держнаглядохоронпраці та Держкомінформ. Останній, зокрема, зазначив, що у 1996 р. були викрадені документи ліквідованих установ, правонаступником яких став комітет; при цьому заходи, що були застосовані керівництвом Міністерства у справах преси та інформації, слідчими органами МВС та райпрокуратури позитивних наслідків у розшуку документів не дали.

У середньому за підрахунками результатів анкетування, документи постійного та тривалого (понад 10 років) зберігання, як зазначили установи, були передані зі структурних підрозділів до архівного підрозділу установи за 1999 - 2000 рр. Викликають сумнів лише дані, отримані від 5 установ, а саме Мінпаливенерго повідомив, що до архівного підрозділу передані документи за 1963-1988 рр., Держкомрезерв - до 1970 р., Держводгосп - до 1985 р., Держбуд - до 1986 р. і Укрбуд - до 1980 р. Крім того, Деркомнацміграції відповів, що передання документів до архіву установи не проводилося, а Держжитлокомунгосп взагалі нічого не зазначив з цього приводу. Середній показник відповідей на питання, за які роки складено описи справ постійного та тривалого (понад 10 років) зберігання структурних підрозділів, - 1994 - 2000 рр. Має наявність одна невідповідність: багато з установ зазначили роки, за які передано документи постійного та тривалого (понад 10 років) зберігання, що значно випереджають роки, за які складено описи справ постійного та тривалого (понад 10 років) зберігання. Наприклад:

Назва установи Роки, за які передано документи Роки, за які складено описи
МНС 1961-2001 рр. 1961-1996 рр. Мінкультури до 2001 р. до 1990 р. Держкомінформ до 2000 р. вкл. до 1994 р.
ДПА 1992-2001 р. 1992-1996 рр.
Тощо

Наведені приклади свідчать про те, що у структурних підрозділах не завжди складають описи справ і до архіву установи передають справи без описів.

ЕЛЕКТРОННЕ ДІЛОВОДСТВО

Як показало опитування, електронне діловодство впроваджено у 41 установі (93 %). Лише 3 установи (Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Укрзалізниця та Держводгосп) не використовують комп'ютерну техніку в організації діловодних процесів. У зв'язку з цим у подальшому наведено результати, узагальнені за відповідями 41 установи.

Як правило, в установах застосовують найновітнішу техніку. В анкеті респонденти зазначили процесори Pentium та Celeron. У 37 установах комп'ютери об'єднані в єдину мережу.

Що стосується системи електронного діловодства, то 8 установ зазначили, що повністю впровадили готовий програмний продукт (електронна система документообігу "DOC++", "Діловодство - Леонорм", програма "Влада" тощо); 11 установ повідомили, що застосовують систему, розроблену на основі готового програмного продукту і адаптовану до специфіки установи ("АТЛАС-ДОК", "Дело-96", "Lotus Notes" тощо); 18 установ зазначили, що використовують індивідуальну систему, спеціально розроблену для установи (АС "Контроль", ІАС "Діловодство", АСОД, КВД тощо).

Системами виконуються такі функції:
30 установ зазначили, що використовують комп'ютери для створення документів;
17 - при цьому застосовують уніфіковані форми (шаблони) електронних документів;
6 - електронне підписання;
10 - електронне датування;
9 - електронне накладання резолюції;
17 - внутрішнє проходження (маршрутизація) електронних документів у межах установи;
35 - реєстрація документів в електронних реєстраційних формах;
34 - контроль виконання документів: повідомлення про взяття документа на контроль; нагадування про закінчення терміну виконання документа тощо;
10 - централізоване зберігання масивів електронних документів у комп'ютері (найчастіше на серверу);
21 - зберігання у структурних підрозділах в комп'ютерах/на дискетах;
28 - організація пошуку електронних документів у масивах, інформації про документи в електронних реєстраційних формах;
20 - визначення прав доступу та захист інформації в системі;
9 - інші функції, у тому числі сканування документів і прив'язка до РКК, автоматичне визначення показників матеріального стимулювання в залежності від своєчасності виконання документів тощо.

Лише в 19 и установах існує нормативний документ, що регламентує функціонування системи електронного діловодства. Зокрема, слід зазначити інструкцію МНС "Автоматизована система контролю і організації діловодства", інструкцію з електронного діловодства Держкоменергозбереження, наказ Мінфіну "Про затвердження Положення про роботу із засобами обчислювальної техніки та доступ до інформаційних ресурсів" від 01.04.2003 № 248, наказ Держмитслужби "Про затвердження і введення в дію Порядку функціонування електронної пошти" від 06.10.2000 № 550 та наказ Держмитслужби "Про затвердження інструкції з діловодства в митних службах" від 28.12.2002 № 747.

Електронну пошту та пошукові засоби Internet використовує 41 установа.

На питання, як Ви оцінюєте ефективність функціонування системи
2 респонденти відповіли - високоефективне
28 - досить ефективне
6 - малоефективне
5 респондентів не відповіли на це запитання.

* * *

У підсумку можна зробити висновок, що в цілому організація діловодства в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади здійснюється відповідно до нормативно-правових актів, які регулюють цю сферу діяльності. В установах наявні інструкції з організації загального діловодства, зведені номенклатури справ і номенклатури справ структурних підрозділів. Відповідно до вимог "Примірної інструкції з діловодства…" і діючого стандарту на ОРД установи використовують бланки різних видів ОРД. У переважній більшості установ робота із зверненнями громадян проводиться окремо від загального діловодства, контроль за виконанням документів організується, переважно, спеціальними структурними підрозділами. У багатьох установах контроль реалізується за допомогою автоматизованих баз даних. Постійно проводяться перевірки формування справ у структурних підрозділах. Можна відзначити, найбільш високий рівень організації діловодства в таких установах, як Мінфін, Мінпромполітики, МНС, Нацбанк, ДПА, Держмитслужба, НАСК "Оранта" та НАК "Нафтогаз України".

Разом з тим, в організації загального діловодства окремих установ має місце ряд недоліків. Так, в деяких з них використовують інструкції з діловодства, створені ще до затвердження "Примірної інструкції з діловодства…", в половині опитуваних установ не підготовлені індивідуальні інструкції про порядок роботи з конфіденційними документами, тільки в одному відомстві розроблений перелік конфіденційних документів. У деяких центральних органах державної влади зведені номенклатури справ були погоджені з ЦДАВО більше шести років тому, в окремих вони взагалі не погоджені. Втім, як показало безпосереднє ознайомлення, такі випадки мають місце у новостворених органах влади або в тих, де спостерігаються майже щомісячні зміни у структурі, що негативно впливає на підготовку номенклатур справ, формування справ та в цілому на ведення документаційного фонду. В структурних підрозділах ряду установ при передаванні справ до архівного підрозділу не складають описи справ, мають місце порушення термінів передавання. Є декілька випадків втрат та викрадення документів. Наведені недоліки вказують на необхідність посилення контролю за організацією діловодства та надання необхідної методичної допомоги установам (відповідно до Закону України "Про НАФ та архівні установи") з боку Держкомархіву та ЦДАВО. Однак, на сьогодні, за наявної кількості працівників комітету та центрального архіву, на яких покладено ці функції, дана робота не може проводитись у необхідному обсязі, зважаючи, що кількість джерел комплектування ЦДАВО складає 327 установ.

Майже всі міністерства та інші органи державної влади для реалізації технологічних процесів діловодства використовують комп'ютерну техніку, при чому переважно найновітнішу, а також електронну пошту та Інтернет. У більшості установ комп'ютери об'єднані у мережу, а 75% респондентів зазначають, що вони застосовують систему електронного діловодства, при чому її реалізація регулюється нормативним документом установи. Функціонально ці системи застосовують переважно для створення, реєстрації, контролю за виконанням та пошуку документів. Не зважаючи на наявність директивних документів та державних програм, пов'язаних з інформатизацією органів державної влади, на сьогодні відсутнє координоване фінансування та уніфіковані підходи до технічного оснащення та забезпечення комп'ютерного зв'язку між цими органами. За таких умов мають місце самостійні рішення щодо впровадження систем електронного діловодства як готових програмних продуктів, систем адаптованих до специфіки установи готових систем чи таку, що спеціально розроблену для установи. Слід зауважити, що більшість респондентів оцінила функціонування власної системи як високо- чи досить ефективне. Виходячи з цього, за умови відсутності єдиного загальнодержавного плану впровадження систем електронного діловодства в органах державної влади, доцільно зосередити увагу на висвітленні досвіду впровадження таких систем в періодичних та подовжуваних виданнях Держкомархіву, УДНДІАСД, Спілки архівістів України. Для аналізу та узагальнення такого досвіду в структурі Держкомархіву слід створити підрозділ електронного діловодства.


Український науково-дослідний інститут
архівної справи і документознавства

На початок
На початок