ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА НАРУШЕНИЕ АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УКРАИНЕ

Новохатский К.Е. – Начальник
организационно-аналитического отдела
Государственного Комитета архивов
Украины (г. Киев)

Выполняя промежуточные функции между создателями и потребителями ретроспективной документной информации, архивные учреждения вступают в многочисленные и многообразные общественные отношения с различными субъектами права. В условиях независимости и существенных общественно-политических и социально-экономических преобразований, начавшихся в Украине, как и в других постсоветских государствах, происходит демонтаж прежних общественных отношений и замена их зачастую принципиально новыми. Провозглашение и конституционное закрепление идеи построения правового государства предполагает организацию всей жизни общества во всех ее сферах, в том числе, естественно, и архивной, на основе права. В процессах конституирования многообразия форм собственности, наполнения новым содер-жанием прав и свобод граждан отношения в архивной сфере могут быть урегу-лированы только на законодательной основе.

Этим, собственно, и определяется заметное возрастание роли нормативно-правового регулирования в деятельности Государственного комитета архивов Украины. Осуществление такого регулирования является второй по важности задачей Комитета после выработки предложений по формированию государственной политики в архивной сфере, как эти задачи сформулированы в нашем законодательстве. Более того, эта задача как бы продублирована далее в формулировке нашего архивного закона об организации Комитетом нормативно-правового обеспечения деятельности архивных учреждений.

Решая эту задачу, Госкомархив Украины в последнее время значительно активизировал нормотворческую и в том числе законотворческую деятельность. Она у нас ведется на различных уровнях и одновременно по нескольким направлениям. Прежде всего, это работа по созданию и совер-шенствованию базовых законов, регулирующих сферу архивного дела и делопроизводства. Хочу отметить, что действующее ныне законодательство Украины рассматривает архивное дело и делопроизводство, как две органически связанные составляющие этой единой сферы жизнедеятельности общества, и Госкомархив, как специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти в этой сфере.

Процесс создания и совершенствования основных законов характеризуется следующим образом. 13 декабря прошлого года принята новая редакция Закона “О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях”, действовавшего с 1993 года. “Отечественные архивы” в третьем номере любезно опубликовали мою статью об этом законе, его текст размещен на сайте Госкомархива и вручен нами представителям стран-участниц нашей конференции, поэтому я останавливаться на его детальной характеристике не буду. Отмечу лишь, что многочисленные новации расширяют сферу его применения и обеспечивают условия для более полной реализации.

Вместе с тем они не снимают с повестки дня вопрос о необходимости принятия более широкого закона об архивном деле. Сейчас ведется накопление материала для этого. Далее новая редакция закона о НАФ зафиксировала необходимость разработки и принятия ещё одного закона о делопроизводстве. С прошлого года ведется подготовка его проекта.

Одновременно с работой над этими основными законами по вопросам архивного дела и документации мы вносим предложения об учете и защите наших интересов в других законах, в которых затрагиваются архивные сюжеты. В настоящее время таких законов уже более 30. Например, сейчас правительством поддержаны и внесены на рассмотрение парламента поданные нами в связи с принятием архивного закона рекомендации об изменениях к 7 законам.

У нас имеется определенная возможность повлиять на характер предла-гаемых законодательных норм (и мы эту возможность, естественно, стараемся использовать) на стадии согласования законопроектов, подготовленных другими субъектами.

Действия аналогичного характера предпринимаются Госкомархивом в отношении нормативно-правовых актов иных уровней: указов Президента, постановлений и распоряжений правительства, актов других центральных органов исполнительной власти.

В данный момент мы готовим и частично уже подали на рассмотрение Кабинета Министров ряд проектов постановлений нормативного характера: об утверждении (как того требует закон) положений об экспертизе ценности документов, государственной регистрации и денежной оценке документов НАФ, выявлении и учете уникальных документов, обновленных типовых положений о местных государственных архивных учреждениях, о расширении перечня платных услуг, оказываемых госархивами. Особо следует упомянуть постановления по социальной защите архивистов: о предоставлении основным категориям специалистов в центральных госархивах статуса госслужащих и о дополнительных условиях оплаты труда архивистов – негосслужащих (надбавки и доплаты за выслугу лет, за вредные условия труда, за использование старых языков).

Так интенсивно и таким широким фронтом нормотворческая работа Комитетом до сего времени не велась. Разумеется, в ходе ее мы сталкиваемся с целым рядом проблем самого разного характера. Одни из них связаны с достаточно плотной уже насыщенностью правового поля нормативно-правовыми актами, порой не всегда согласованными, а иногда и просто противоречащими друг другу. Отчасти этим обусловлена сложность (и медлительность) процедуры прохождения проектов актов до придания им юридической силы. С другой стороны, такие сложности связаны с профессиональной и психологической неготовностью работников аппарата к подобной работе. Да и просто с недостатком рабочих рук.

Как бы там ни было, мы намерены основной блок подзаконных актов подготовить в этом году и на основе консолидации наработанных правовых норм перевести их в плоскость архивных технологий в Основных правилах работы госархивов.

Проблемы совершенствования правового регулирования в целом, в том числе и в архивном деле, имеют несколько аспектов. Это прежде всего выработка соответствующих норм, придание им легитимности, далее освоение этих норм субъектами права и, наконец, обеспечение их практической реализации в текущей деятельности. Последнее, в частности, в немаловажной степени зависит от наличия в той или иной системе законодательства необходимых санкций за нарушение утвержденных норм.

Вот здесь, учитывая пожелания организаторов нашей конференции, я хотел бы коснуться сюжетов правового регулирования ответственности за нарушение архивного законодательства в Украине, сложившейся практики и существующих проблем.

В украинском законодательстве предусмотрены различные формы ответственности за правонарушения в этой сфере в зависимости от масштабов, характера нарушений и других обстоятельств.

Прежде всего, в самом законе о НАФ имеется статья, предусматривающая такую ответственность, и приведен перечень правонарушений. Это халатное хранение, порча, уничтожение, подделка, сокрытие, хищение, незаконный вывоз за пределы Украины, незаконная передача другому лицу документов НАФ, незаконный доступ к таким документам. При этом существенно, что ответствен-ность наступает не только в отношении документов, уже находящихся в составе НАФ, но и подлежащих включению в него. Другой важный момент – приве-денный в законе перечень не является исчерпывающим: обусловлено также, что наказуемы и “иные нарушения законодательства о Национальном архивном фонде и архивных учреждениях”. И, наконец, третий момент – санкции налагаются не только за прямые нарушения закона, но и законодательства, что значительно шире.

Новая редакция закона дополнена статьей о возмещении ущерба, нанесенного вследствие нарушения законодательства. Имеется в виду, что приме-нение административных взысканий или уголовного наказания не освобождает виновного от возмещения нанесенного ущерба.

Как видим, закон предусматривает не только дисциплинарную и адми-нистративную (мы к этому ещё вернемся), но и уголовную ответственность.

Действительно, такие формы ответственности были и в старом Уголовном Кодексе, имеются они и в ныне действующем, принятом в апреле 2001 года.

Уголовно наказуемые преступления в нашей сфере условно можно разделить на группы. Первая – имущественные преступления: воровство, грабеж, разбой, вымогательство, мошенничество и т.п. Здесь документы НАФ и шире – архивные документы – квалифицируются как вид движимого имущества. Несколько статей УК посвящено преступлениям в отношении культурных ценностей (193 – присвоение найденного имущества, имеющего особую исто-рическую, научную, художественную или культурную ценность; 201 – контрабанда исторических и культурных ценностей; 298 – уничтожение, разрушение или порча памятников истории и культуры). И, наконец, третья группа – защита документов как носителей информации и самой информации (176 – нарушение авторского права; 329 – утрата документов, содержащих гостайну; 357 – хищение, присвоение, вымогание, уничтожение, повреждение или сокрытие документов; 366 – служебная подделка). В этой группе можно выделить ряд статей, посвященных преступлениям в сфере использования ЭВМ, компьютерных систем и сетей.

Учитывая проблемы, возникающие порой в судебно-следственной прак-тике (к сожалению, такая имеется в отношении документов НАФ), в новой редакции архивного закона мы конкретизировали квалификацию документов НАФ и как вид движимого имущества, и как вид культурных ценностей.

В практической деятельности архивных учреждений, естественно, значи-тельно чаще встречаются правонарушения, не подпадающие под квалификацию их как уголовных преступлений. В подобных случаях архивистам рекомендо-валось руководствоваться статьей 92 Кодекса об административных правона-рушениях, которая предусматривает штрафные санкции за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры. Однако в последние годы в памятникоохранном законодательстве произошли изменения, которые вывели документальные памятники (суть те же документы НАФ в нашей системе понятий) из правового поля.

В связи с этим Госкомархив при подготовке новой редакции закона о НАФ предложил дополнить Кодекс об админправонарушениях новой статьей, специально посвященной архивным документам. Законодатель принял это предложение. И одновременно с новой редакцией архивного закона вступила в действие статья админкодекса 92 “Нарушения законодательства о Националь-ном архивном фонде и архивных учреждениях”, предусматривающая пре-дупреждения или наложение штрафов в размерах от трех до сорока необла-гаемых налогом минимумов доходов граждан (~от 10 до 150 $).

Соответственно в положениях о государственных архивных учреждениях, осуществляющих функции управления архивным делом (а это у нас все госархивы постоянного хранения документов), предусмотрено право поднимать вопрос о привлечении правонарушителей к ответственности.

Кроме того, ряд санкций за нарушение отдельных требований законо-дательства, прежде всего по обеспечению сохранности документов НАФ, имеется в тексте самого архивного закона. В частности, архивные учреждения вправе отказать в доступе к документам лицам, грубо нарушившим порядок пользования документами (ст.16). В то же время за необеспечение сохранности документов НАФ или нарушение требований по государственной регистрации таких документов деятельность архивных учреждений по решению Госкомархива может быть приостановлена (ст.22). Правительство в порядке взаимности может ограничить доступ к документам государственной собственности гражда-нам государств, в которых установлены подобные ограничения для украинских пользователей.

Предусматривая такие санкции, закон содержит и механизмы рассмотрения спорных вопросов, обжалования принимаемых решений. Так, действия долж-ностных лиц архивных учреждений, препятствующие реализации законных прав пользователей, обжалуются в порядке подчиненности или в судебном порядке. Споры, связанные с правами собственности, возмещением ущерба, отнесением документов к НАФ и исключением из него, рассматриваются только в суде.

Насколько эффективны существующие нормы ответственности и какова практика их применения? В данном вопросе есть четкий критерий: чем реже используются карательные санкции, тем они эффективнее.

Вместе с тем говорить однозначно о совершенстве существующего право-вого регулирования ответственности за нарушение архивного законодательства в условиях все возрастающих угроз архивным документам, думается, нет оснований. И не только у архивистов и законотворцев Украины. В частности, достаточно проблематичным представляется привлечение к ответственности физических лиц – собственников документов за непредоставление их для проведения экспертизы ценности. А ведь такая обязывающая норма есть в нашем законе. На наш взгляд, более действенными здесь были бы не принуждающие, а поощряющие стимулы. Например, в виде неких льгот. Кстати, попытку положи-тельного стимулирования собственников документов НАФ мы предприняли в отношении расширения доступа к частным собраниям, заложив в закон норму о содействии со стороны государства в публикации и экспонировании таких документов на выставках. Предстоит, правда, выработать механизмы реализации этой нормы.

В решении многих проблем национального архивного строительства, ведения и развития архивного дела, в том числе и его правового регулирования, неоценимым подспорьем является изучение и освоение зарубежного и между-народного опыта.

И хотя в деятельности по совершенствованию архивного права все более ощутимыми оказываются внутренние факторы: вся система национального законодательства, конкретная практика применения законов, экономические и иные возможности государства – тем не менее, не утрачивают значения (и даже где-то набирают силу) интегративные тенденции согласования, гармонизации национальных архивных правовых норм.

В этом свете очень важными являются любые возможности для совместного рассмотрения общих проблем. И мы еще раз сердечно благодарим инициаторов и организаторов нашей конференции, а также хозяев сегодняшней встречи, и желаем им успехов не только в развитии архивного права.