ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАБОТЫ С ЭЛЕКТРОННЫМИ ДОКУМЕНТАМИ

Адамушко В.И. – Председатель Комитета
по архивам и делопроизводству при
Совете Министров Республики Беларусь,
кандидат исторических наук
(г. Минск)

Существующая сегодня в Беларуси нормативно-правовая база позволяет рассматривать информацию на машинных носителях в едином контексте с другими видами архивных документов. В новой редакции Закона “О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь”, принятой в январе 1999 г., содержится перечень видов документов, включаемых в состав Национального архивного фонда. В общем списке прямо упомянуты базы и банки данных, т.е. виды информационных ресурсов, существующие только в электронной форме. Кроме того, оговорено, что и другие виды документации (управленческая, статистическая, научная, технологическая, нормативно-техническая, проектная, конструкторская и т.п.) “могут быть зафиксированы как на бумажных носителях, непосредственно доступных человеческому восприятию, так и на технотронных носителях, требующих специальных технических средств воспроизведения”, включая электронные (магнитные, оптические) носители.

Документы, созданные государственными предприятиями, учреждениями и организациями, относятся к государственной части Национального архивного фонда и подлежат обязательному государственному учету независимо от вида носителя, техники и способа закрепления информации. Закон “О Национальном архивном фонде…” устанавливает для электронных документов постоянного хранения трехлетний предельный срок хранения в ведомственных архивах, после чего они должны передаваться в государственный архив.

Критерии для признания информации на электронных носителях полноценными документами в этом законе не оговорены. Этот пробел восполняет закон “Об электронном документе”, введенный в действие с января 2000 г. В этом плане Беларусь опередила другие страны СНГ. Спустя полгода, в июле 2000 г. в Молдове был принят закон “Об информатизации”, содержащий раздел “Электронные документы”. Третьим оказался Туркменистан, где закон “Об электронном документе” был принят в декабре 2000 г. В Российской Федерации аналогичный закон вступил в силу в начале 2002 г. Основные положения этих законов достаточно близки между собой.

Белорусский закон “Об электронном документе” придает таким документам равную юридическую силу с бумажными при условии наличия электронной цифровой подписи (ЭЦП), средства создания которой прошли национальную сертификацию. Другими словами, информация на машинном носителе может быть признана объектом правовых отношений (документом в юридическом смысле) только тогда, когда она снабжена цифровой подписью. Статья 12 Закона “Об электронном документе” определяет две функции ЭЦП. Во-первых, она должна удостоверять информацию, содержащуюся в общей (содержательной) части электронного документа. Во-вторых, ЭЦП предназначена для подтверждения подлинности и целостности электронного документа, что достигается путем подсчета контрольных характеристик содержательной части – хэш-функции. Требования к процедуре выработки хэш-функции изложены в Стандарте Республики Беларусь (СТБ) 1176.1-99 “Информационная технология. Защита информации. Функция хэширования”. Процедура, позволяющая нужным образом преобразовать хэш-функцию и личный код владельца в цифровую подпись, регламентирована СТБ 1176.2-99 “Информационная технология. Защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи”.

Закон “Об электронном документе” и вышеупомянутые стандарты никак не регламентируют конкретную реализацию цифровой подписи. Должно соблюдаться общее требование: документ должен иметь две структурные части – общую и особенную, т.е. содержание и подпись. Будут ли это логические части одного файла или файлы в разном формате, с точки зрения закона безразлично. Зато это далеко небезразлично с точки зрения взаимной совместимости систем, использующих ЭЦП. На повестке дня стоит детальная разработка нормативной базы, регулирующей порядок электронного документооборота государственных учреждений. В “Программу информатизации Республики Беларусь на 2001-2005 годы” по инициативе архивистов включен пункт о разработке типовой системы безбумажного документооборота государственных учреждений. Финансирование этого проекта должно начаться в 2003 г., а его головным исполнителем должен стать Белорусский научно-исследовательский центр электронной документации (БелНИЦЭД), действующий с 1998 г. в структуре архивной отрасли.

На сегодняшний день ЭЦП реально используется в банковской сфере. Внедрение ее в текущее делопроизводство учреждений пока сдерживается отсутствием сертифицированных программных средств, появление которых ожидается в начале 2003 года. Видимо, после этого электронный документооборот в сфере государственного управления станет реальностью. Это значит, что еще через 3 года первые полноценные электронные документы поступят в государственный архив.

Не следует сводить понятие электронного документа исключительно к его юридической трактовке. Повсеместно появляются и будут появляться во все больших количествах массивы информации, не имеющие цифровой подписи, но отвечающие архивному и делопроизводственному пониманию термина “документ”. Нет пока полной ясности в соотношении понятий “документ” и “информационный ресурс”. Закон “Об информатизации” приводит, а Закон “О Национальном архивном фонде…” повторяет определение: “информационный ресурс – организованная совокупность документированной информации, включающая базы данных и знаний, другие массивы информации в информационных системах”. Кроме того, базы и банки данных прямо отнесены к видам документов, входящих в Государственную часть Национального архивного фонда. Между тем они обычно не рассчитаны на участие в документообороте. Маловероятно, чтобы такие виды ресурсов повсеместно снабжались цифровыми подписями.

Очень важно, чтобы отсутствие ЭЦП и, следовательно, возможности использовать информационные ресурсы в качестве доказательства в суде не привело к игнорированию их культурно-исторической ценности и не породило легкомысленного отношения к их сохранности. Наиболее ценная информация, содержащаяся в этих документах, должна быть сохранена как для практических нужд их создателей, так и в интересах наших потомков.

Исходя из этих соображений, в Стандарте Республики Беларусь “Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения” (СТБ 1221-2000), который разработан БелНИЦЭД и введен в действие в 2000 г., заложены более гибкие требования к идентификации электронного документа (перечень необходимых реквизитов) и к удостоверению его подлинности. Последняя может быть подтверждена не только цифровой подписью, но и удостоверяющим листом в бумажной форме, в котором указываются контрольные характеристики файлов, составляющих документ. Даже если второй из этих вариантов будет недостаточным для признания юридической силы документа в суде, он позволит обеспечить его достоверность для будущих историков.

Особенно это актуально в отношении электронных реестров и кадастров, создаваемых в целом ряде ведомств, а также исследовательских баз данных. Как правило, они создаются на основе бумажных документов, но за счет концентрации в одном месте информации из разных источников содержание кадастров приобретает новое качество. Такой компактный и удобный в обращении информационный массив как целое не имеет бумажных аналогов. Поэтому, независимо от правовых аспектов, его историческая ценность уникальна. Правовую основу для сохранения этой информации содержит статья 19 Закона “О Национальном архивном фонде…”, в которой говорится: “Для постоянно обновляемых информационных ресурсов в электронной форме (баз и банков данных), в том числе поставляемых пользователям посредством информационных сетей, регулярно создаются архивные копии на правах подлинников. Периодичность создания архивных копий информационных ресурсов и порядок их передачи на государственное хранение определяются республиканским органом государственного управления по архивам и делопроизводству”.

В развитие этого положения в Белкомархиве утверждена “Инструкция о периодичности создания архивных копий информационных ресурсов и порядке их передачи на государственное хранение”, разработанная БелНИЦЭД. В ней заложен подход, согласно которому понятия информационного ресурса и архивного документа не смешиваются. Под информационными ресурсами понимается любая совокупность документированной информации, находящаяся в активном использовании и постоянном изменении: банки данных (включая кадастры и реестры), интернет-публикации (информационные сервера и отдельные веб-сайты) и т.п. Если содержащаяся в базе данных информация может быть частично утрачена в процессе обновления ресурса, то формируется архивная копия такого ресурса на фиксированный момент времени, которая должна иметь необходимые реквизиты, контрольные характеристики или цифровые подписи, а также воспроизводимый формат. Передача таких копий информационных ресурсов (заверенных удостоверяющим листом) на государственное хранение в нашей стране уже стала реальностью.

Для архивного хранения цифровой информации специалисты предлагают разные варианты. Первый из них – хранение электронных документов по месту их создания, в тех организациях, которым эти документы принадлежат. Предполагается, что при периодическом усовершенствовании своих информационных технологий такие организации смогут преобразовывать в соответствии с новыми требованиями и архивную информацию. При этом государственные архивы должны обеспечивать только учет документов и контроль за их хранением. Второй возможный подход – это создание в обычных государственных архивах подразделений по хранению электронной документации. Третьим вариантом является создание специализированного архива, который хранил бы только электронные документы подобно тому, как существуют архивы для кинофильмов, фотодокументов, аудио- и видеозаписей.

Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и свои недостатки, которые могут по-разному проявляться в странах с разным уровнем экономического развития и разными культурными традициями. Первый вариант требует высокой ответственности от организаций, создающих электронные документы. Поддержание таких документов в доступном состоянии требует постоянной заботы: контроля физического состояния носителей, регулярной перезаписи на другой тип носителя и т.п. Организации, создающие документы, далеко не всегда имеют возможность (да и желание) проявлять такую заботу в отношении документов, непосредственная надобность в которых отпала. В странах, где уровень общественного сознания недостаточен, этот подход неизбежно приведет к массовой гибели документов, и никакой контроль со стороны архивных учреждений не сможет этого предотвратить.

Второй подход оправдан только в богатых странах с сильной экономикой, потому что он очень дорогостоящий. В условиях постоянного изменения информационных технологий, программного обеспечения и носителей информации требуются такие же постоянные затраты на техническое перевооружение архивов и обучение персонала. Между тем архивная отрасль почти в любой стране традиционно является одной из наименее финансируемых. Для нее достаточно сложно поддерживать на необходимом уровне техническое и кадровое обеспечение хотя бы одного архива. Распыление имеющихся средств на несколько объектов в такой ситуации бесперспективно.

Третий подход годится для любой страны, к тому же его можно сочетать с любым из двух остальных. В необходимых случаях можно оставить документы в организации, имеющей достаточный потенциал для их гарантированного сохранения в ведомственном архиве. Для этого можно в индивидуальном порядке продлить для этой организации срок ведомственного хранения или выдать ей лицензию на долгосрочное хранение архивных документов. Кроме того, специализированный центр может постепенно, по мере появления финансовых возможностей, превратиться в базу по подготовке кадров для остальных архивов, что позволит плавно перейти в будущем ко второму варианту. В Беларуси пошли именно по третьему пути. Предполагается, что основная забота о сохранности электронных документов в обозримом будущем должна быть прерогативой специализированного архивного учреждения, роль которого сейчас выполняет БелНИЦЭД. Одним из его структурных подразделений (на правах отдела) является архив электронных документов. С 2001 г. он осуществляет прием документов на государственное хранение, а также на депозитарное (временное) хранение.

Комплектование архива электронных документов осуществляется пока в ограниченных масштабах. Архив не стремится форсировать эту работу по ряду причин, прежде всего с целью выработать базовые принципы программно-независимого хранения и воспроизведения этих данных. Основной акцент пока делается на депозитарное хранение информации коммерческих банков, которое осуществляется на платной основе. Всего на настоящий день на депозитарное хранение приняты 45 копий информационных ресурсов от 7 банков, общим объемом 4,6 гигабайта. На постоянное хранение приняты копии 25 информационных ресурсов от 4 фондообразователей, их общий объем составляет около 25 мегабайт (свыше 1900 файлов). В частности, архив принял на хранение четыре копии интернет-ресурсов – разработанного самим БелНИЦЭД сайта “Архивы Беларуси”, личного сайта журналиста и литератора Сергея Крапивина, официального сайта Белорусского института проблем культуры и поддерживаемого этой же организацией сайта детского творчества “Оазис”. Все архивные фонды умещаются на 18 магнитооптических дисках (и столько же занимают вторые, резервные экземпляры).

Пока нерешенной проблемой остается “закрытость” автоматизированной системы архива. Жизнь диктует постоянное дополнение новыми модулями, необходимость которых еще отсутствовала в момент ее ввода в эксплуатацию. Примером могут послужить средства подсчета контрольной характеристики файла и проверки цифровой подписи, наличие которых стало необходимым после ввода в действие закона “Об электронном документе”. Несомненно, что нормативная база будет меняться и дальше, что потребует дальнейших доработок системы. Но каждая такая доработка фактически означает создание новой версии системы, на что нужны значительные затраты. Рано или поздно встанет вопрос о совместимости программных средств архива с будущими поколениями операционных систем.

Помимо обеспечения сохранности электронных документов, создаваемых в государственных организациях, важным направлением становится создание цифровых копий документов, уже хранящихся в архивах страны. Например, в Национальном архиве Республики Беларусь накоплено около 20 магнитооптических дисков с цифровыми копиями документов 10 фондов периода Великой Отечественной войны (порядка 13 гигабайт). Аналогичные работы начаты и в Национальном историческом архиве, где оцифровываются документы генеалогического характера. В 2001 г. БелНИЦЭД завершил разработку “Концепции цифрового копирования документов Национального архивного фонда Республики Беларусь”. Предполагается, что основную работу по созданию электронных копий возьмут на себя архивы, в которых хранятся оригиналы документов, а БелНИЦЭД будет оказывать им методическое содействие и возьмет на себя хранение эталонных (резервных) экземпляров, а также обеспечение доступа к этим копиям на основе информационных технологий. Очевидно, что задача конвертации архивной информации в электронный вид вскоре встанет и перед ведомственными организациями, связанными с обработкой больших информационных массивов. Координировать и направлять эту работу – также одна из приоритетных задач БелНИЦЭД.