О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ
АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Сариева Р.Х. – Председатель Комитета
по управлению архивами и документацией
Министерства культуры, информации
и общественного согласия
Республики Казахстан (г. Алматы)

В Республике Казахстан преодолен существовавший ранее правовой вакуум. Впервые в истории страны 22 декабря 1998 года принят Закон Республики Казахстан “О Национальном архивном фонде и архивах”, которым архивное дело законодательно признано сферой жизнедеятельности личности и государства, законодательно учрежден Национальный архивный фонд.

Содержащиеся в понятийном аппарате в статьях нормы и положения, прежде всего об уполномоченных государственных органах управления архивами и документацией, легли в основу работы по восстановлению разрушенной в 1996 году системы управления архивной сферой.

Принятие Закона стало началом масштабной работы по созданию и совершенствованию нормативной правовой и научно-методической базы функционирования архивной сферы. За последние 5 лет Комитетом по управлению архивами и документацией подготовлено более 60 нормативных правовых актов и научно-методических разработок. Ежегодно Правительством Республики Казахстан утверждается не менее двух постановлений, касающихся архивной сферы.

Тем не менее мы не самоуспокаиваемся на достигнутом. Много вопросов вызывают проблемы, возникающие в правоотношениях архивных учреждений с другими организациями в работе по формированию Национального архивного фонда, при осуществлении организационно-методического руководства и контроля в области ведения делопроизводства и ведомственного хранения документов Национального архивного фонда, документов по личному составу.

Хотя эти направления деятельности государственных организаций с правовой точки зрения можно считать наиболее обеспеченными.

Среди них утвержденные постановлениями Правительства Республики Казахстан “Положение о Национальном архивном фонде”, “Положение о Комитете по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан”, Инструкции о порядке и сроках ведомственного хранения документов Национального архивного фонда Республики Казахстан, о государственном централизованном учете этих документов, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции, и на этом основании обязательные для исполнения всеми. Кроме того, утвержденные приказами Председателя Комитета Типовые и примерные положения о ЦЭК, ЭК, ведомственном архиве государственного юридического лица, Методические рекомендации по составлению списков организаций-источников комплектования, ведомственные (отраслевые) перечни документов с указанием сроков хранения и т.п.

Принятые Парламентом Республики Казахстан дополнения и изменения к закону “О Национальном архивном фонде и архивах” позволили устранить правовую недосказанность в отношении документов по личному составу, проведения научно-технической обработки и процедуры передачи документов на государственное хранение.

Когда мы говорим о дальнейшем развитии законодательства в Казахстане, подразумеваем не только специальные законодательные акты по архивному делу, но и наличие норм, касающихся архивов в других нормативных правовых актах.

Так, предложения Комитета нашли отражение в проекте нового Закона “О нотариате”, нормативно-правовых документах о ЗАГСе, в ряде постановлений Национального Банка Республики Казахстан, касающихся делопроизводства и хранения архивных документов.

Анализ показывает, что в правоприменительной практике архивные учреждения большие трудности испытывают с привлечением к ответственности организаций и лиц, не обеспечивающих сохранность архивных документов. В Уголовном Кодексе страны предусмотрена ответственность за хищение документов (ст.324), уничтожение или повреждение их (ст.187 и 188), а также ст.315 за уничтожение банковской, бухгалтерской и иной документации. Назову еще ряд статей: 315 – бездействие по службе и 316 – халатность.

Следует подчеркнуть, что в Министерство юстиции направлены наши предложения о включении ряда норм в Кодекс об административных правонарушениях, думаю, там нас поддержат.

Особую актуальность на современном этапе имеет работа с организациями – источниками комплектования. Прежде всего потому, что в связи с преобразованиями в органах государственного управления, многообразием форм собственности речь идет не о совершенствовании состава источников комплектования, а об их формировании.

В настоящее время списки источников комплектования Национального архивного фонда, передающих свою документацию в республиканские, областные и городские (районные) государственные архивы, утверждены Центральной экспертно-проверочной комиссией Комитета. В них включены как государственные организации, так и значительное количество негосударственных юридических лиц, я имею в виду частные и общественные организации. Однако с новыми негосударственными структурами пока еще не завершился период оформления правовых взаимоотношений.

Анализ списков показывает, что активнее всего государственные архивы работают с негосударственными производственными структурами, созданными на базе бывших государственных предприятий. Тому объяснение – старые связи, наработанный опыт и т.п. Здесь нам важно не растерять старое, но продолжать свои взаимоотношения необходимо только на договорной основе. Инерции прежних хороших отношений может не хватить, а недооценка правовых аспектов завтра может иметь негативные последствия – утрату ценных документов. При заключении договоров с негосударственными учреждениями, наряду с согласием на передачу документов в государственный архив, следует решать вопрос о передаче права собственности на них, иначе смысл проводимой работы во многом теряется.

Использование архивных документов и обеспечение свободного доступа к ним – еще одно направление повседневной работы государственных архивных учреждений, где постоянно приходится вступать в правовые взаимоотношения с потребителями архивной информации. Архивные учреждения как юридические лица, облаченные соответствующими полномочиями, и документы, владельцами которых от лица государства являются архивы, выступают в качестве субъектов и объектов права.

На правовую трактовку вопросов использования архивных документов и доступа к ним самое прямое влияние оказали и оказывают демократические преобразования, происходящие в процессе становления независимого государства.

Конституция Республики Казахстан (ст.18, 20) гарантирует право на получение информации, независимо от источника, за исключением особых случаев, оговоренных соответствующим законодательством. Эти нормы положены в основу Закона Республики Казахстан “О Национальном архивном фонде и архивах” в части использования архивной информации юридическими и физическими лицами.

Следует подчеркнуть, что нормы архивного законодательства и принятые в 2001 году дополнения и изменения к нему соответствуют большинству требований европейских стандартов о доступе к архивным документам, правовым принципам, существующим в мировой архивной практике, в частности:

• открытости и доступности для общественного пользования архивных фондов и документов государственных архивов;
• гарантиям прав юридических и физических лиц в получении ими копий архивных документов, архивных справок и выписок;
• бесплатности пользования документами Национального архивного фонда, хранящимися в государственных и ведомственных архивах.

Ограничения в пользовании документами Национального архивного фонда, предусмотренные Законом, минимальны. В частности, в Законе отсутствует содержащаяся в законах других стран норма об ограничении пользования по причине неудовлетворительного физического состояния архивных дел.

Комитетом по управлению архивами и документацией в целях реализации Закона были разработаны и утверждены приказами Председателя Комитета нормативные правовые документы, регламентирующие работу по использованию архивных документов. К их числу относятся “Правила работы исследователей в читальных залах государственных архивов Республики Казахстан”, “Инструкция о порядке исполнения запросов социально-правового характера, поступающих из-за рубежа”, “Инструкция по проставлению апостиля на архивных справках и копиях архивных документов, исходящих из государственных архивов Республики Казахстан” и др. В них отчетливо прослеживаются демократические тенденции в сфере организации использования документов и обеспечении доступа к ним.

Вместе с тем это не означает, что в деле по организации использования архивных документов и доступа к ним нет нерешенных проблем.

Непременными условиями достижения успехов в проводимой политике либерализации доступа к архивным документам, а отсюда и расширения возможностей для введения в научный оборот новых исторических источников, являются целенаправленность, постоянство и одновременно строгое следование требованиям нормативных актов в работе по рассекречиванию и снятию ограничений на доступ к архивным документам.

Однако незавершенность казахстанского законодательства, существующие правовые “нестыковки” с уже ранее принятыми законодательными актами, создают немало сложностей в практической работе архивных учреждений. Имеется в виду, что приняты не все подзаконные акты по реализации Закона Республики Казахстан о государственных секретах, законодательства об авторских и смежных правах, кроме того, нет еще Закона о тайне частной жизни, расплывчаты формулировки понятия “коммерческой тайны”.

Руководители государственных архивов постоянно сталкиваются с дилеммой разрешить или запретить допуск исследователей к информации персонального характера. Под эту категорию подпадает довольно значительный круг документов – анкеты, документы судебных органов, медицинских учреждений и т.д.

Мы считаем, что эти категории документов не должны относиться к разряду государственных секретов, к которым их пытаются причислить некоторые государственные архивы. В вопросах доступа не следует забывать об этическом кодексе архивистов, одобренном на Пекинском конгрессе МСА в 1996 году. В частности, в нем говорится, что “архивисты должны уважать и хранить тайну частной жизни тех лиц, которые создали документы или упоминаются в них, особенно, если лицо не может заявить о своих правах”.

Недавно нормативная правовая база архивного дела республики пополнилась еще одним новым подзаконным актом. Это Положение о Государственном страховом фонде копий документов, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2002 года № 578. Говоря о значении этого Положения, хочу подчеркнуть ряд, на наш взгляд, важных моментов. Это Положение, как и многие другие подобного рода акты, характеризуется словом “впервые”. Значение его принятия состоит в том, что государство рассматривает Национальный архивный фонд как составную часть информационного ресурса страны, с позиции государственных интересов регулирует процессы создания, пополнения, учета и хранения Государственного страхового фонда копий подлинников архивных документов, имеющих непреходящее значение, в случае их утраты и повреждения. Одним из требований утвержденного Положения является обособленность хранения страховых копий от подлинников (оригиналов).

В приказе Председателя Комитета по управлению архивами и документацией от 17 июня 2002 г. № 33 “О мерах по реализации постановления Правительства от 28 мая 2002 года № 578 “Об утверждении Положения о Государственном страховом фонде копий документов” определены первоочередные задачи и пути активизации деятельности архивных учреждений в этом направлении.

Безусловно, результативность работы по созданию Государственного страхового фонда напрямую зависит от того, насколько удается решить проблемы ее финансирования и материально-технического обеспечения.

В соответствии с Программой развития архивного дела в Республике Казахстан на 2001-2005 гг. и разработанными планами перед Комитетом стоят большие задачи по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы. В число их входит правовое обеспечение вопросов комплектования государственных архивов аудиовизуальной и научно-технической документацией, а также совершенно нового направления – комплектования и хранения электронной документации.

Необходимо адаптировать либо расширять правовые рамки, определяющие ответственность и процедуры, которые были бы применимы для новой цифровой среды.

Думаю, что наши ежегодные консультативные совещания должны выработать мнение относительно путей распространения законодательства об обязательном экземпляре, в том числе на все документы в цифровом формате, рассматриваемые как публикации. Следует также определить, могут ли правовые рамки, действующие для архивов, охватывать все документы, независимо от того формата, в котором они существуют.

Сохранение культурного исторического наследия традиционно подкрепляется правовыми рамками и процедурами, которые в значительной мере основаны на формальных критериях.

В разных странах законодательства могут значительно различаться (например, в отношении категории материалов, к которым применяется требование сдачи обязательного экземпляра), однако широко признаются базовые принципы, и все участники этих процессов вполне осведомлены о них.

Необходимо адаптировать существующее законодательство с тем, чтобы обеспечить поддержку архивных учреждений, занимающихся сохранением национального культурного исторического наследия. Законодательство об обязательном экземпляре следует распространить на все материалы, рассматриваемые как публикации, при этом правовые рамки для архивов должны охватывать все, что представляет собой документацию, независимо от того, в каком формате она была произведена. Законодательство в области авторского права не должно служить препятствием для сохранения цифрового наследия.

Завершая выступление, хотела бы отметить следующее. Долгое время мы были связаны одной исторической общностью, не имея фундаментального законодательства по архивному делу, следовали одним и тем же канонам. Но как показывает анализ и изучение зарубежного опыта, в первую очередь, стран Евразийского региона, все мы на правовом поле испытываем схожие проблемы. Думается, что сегодняшняя конференция и состоявшийся обмен мнениями позволят более успешно и плодотворно работать в плане совершенствования нормативной правовой базы в области архивного дела стран-участниц Евроазиатского регионального отделения (ЕВРАЗИКА) Международного Совета Архивов (МСА). Уверена, что весьма полезной была бы публикация сборника материалов состоявшейся научно-практической конференции в г. Астане (Республика Казахстан).

Вчера на ІІІ Общей конференции ЕВРАЗИКИ при обсуждении плана работы на следующий 2003 год мы должны были дать предложения. Так вот, я предлагаю в рамках ЕВРАЗИКИ проводить конференции, семинары, тренинги с привлечением зарубежных архивистов, специалистов других отделений МСА.

Давно назрела необходимость создания электронной базы данных по архивному законодательству, создание которой могли бы взять на себя страны Евроазиатского региона, имеющие специализированные научно-исследовательские центры. К примеру, в Республике Беларусь можно было бы организовать семинар-тренинг по вопросу внедрения новых информационных технологий в архивное дело.

Без четкой координации, объединения наших усилий, тесного взаимодействия решение назревших правовых проблем архивного дела будет затруднено.