СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН СНГ

Ларин М.В. – Директор Всероссийского
научно-исследовательского института
документоведения и архивного дела
(г. Москва)

В нашей профессиональной деятельности, которая базируется на общих достижениях теории и методологии архивоведения и которая сформировалась тогда, когда мы еще жили в едином государстве, мы опираемся на опыт предшествующего развития архивного дела, развиваемся из одного корня, все больше интегрируемся в информационное и архивное мировое пространство. Мы также объединены общностью целей. Наш профессиональный долг и основная цель нашей работы заключается в том, чтобы сохранить, приумножить и передать в наследие обществу исторически значимые источники, документы прошлого времени и документы, отражающие современную жизнь наших государств и обществ.

Все это позволяет говорить об общности, близости как формы, так и содержания архивного права, нормативной базы деятельности архивных систем наших стран.

Сравнивая тексты законодательных актов, мы видим, что основные наши представления о сущности архивного дела, круге полномочий и решаемых задач и ответственности архивных учреждений совпадают или весьма близки по смыслу и содержанию.

Все законы определяют в явном или в опосредованном виде национальные архивные фонды как неотъемлемую часть национального достояния, как важную часть культуры, выделяют архивные документы как источники исторической информации, подразделяют документы по формам собственности и содержат статьи, защищающие права владельцев и собственников документов, включают в состав законодательных актов положения, касающиеся обязанностей государства по сохранению документального наследия и принципам управления архивами.

Однако не все страны указывают в своем законодательстве на то, что архивы являются составной частью информационных ресурсов общества, а это важно в связи с развитием во всех государствах информационного права, которое должно корреспондироваться с архивным правом, не все архивные законы перечисляют видовой состав документов национальных архивных фондов, что, возможно, может создавать дополнительные трудности в комплектовании государственных архивов научно-техническими и аудиовизуальными документами.

В то же время внешние по отношению к архивному делу политические, экономические и социальные факторы, различия в условиях жизнедеятельности архивных служб, степень понимания обществом важности архивного дела вносят определенные, иногда существенные различия в систему правового, законодательного регулирования нашей профессиональной сферы.

Пытаясь обобщенно рассмотреть законотворческую практику наших государств в области архивного дела, мы сразу можем заметить, что в условиях интенсивных преобразований и становлении гражданского общества в последнее время практически во всех странах СНГ архивные службы ведут значительную постоянную работу по развитию и совершенствованию своей законодательной и нормативной базы.

В России в настоящее время подготовлен проект нового закона “Об архивном деле в Российской Федерации” взамен “Основ законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах” (1993 года), который опубликован в журнале “Отечественные архивы” ^[1] и широко обсуждается нашей общественностью.

Архивисты Казахстана приняли Концепцию развития архивного дела в республике на 2001-2005 годы, одобренную Правительством. В ней отмечается, что важнейшей и актуальной частью развития архивного дела, повышения его роли и престижа архивной сферы в обществе является дальнейшая разработка и совершенствование законодательной базы, а также принятие ряда постановлений Правительства республики, в том числе таких, как “Положение о порядке вывоза документов Национального архивного фонда за пределы Республики Казахстан”; “Положение о страховом фонде копий документов Национального архивного фонда”, “Основные правила документирования и управления документацией в министерствах и иных центральных исполнительных органах и ведомствах”. Ставится задача включения вопросов архивного дела в проекты законодательных и иных актов, планируется в 2003 г. привести в соответствии с законодательством все подзаконные нормативные документы архивной отрасли.

Эта Концепция, по нашим сведениям, реализуется. В ноябре 2001 г. Президент Республики Казахстан подписал изменения и дополнения к Закону “О Национальном архивном фонде и архивах” 1998 года, уточняющих ряд положений, связанных с передачей документов на государственное хранение, ответственностью пользователей за сохранность документов, корректным использованием сведений, полученных при пользовании архивными документами, и др.

На Украине в декабре 2001 г. принята новая по сравнению с законом 1993 года редакция Закона “О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях”. Украинские архивисты отмечают, что новая редакция закона концептуально не изменилась по сравнению с прежней и идеи, заложенные в законе 1993 г., выдержали испытание временем.

Однако в новой редакции закона заметно расширена предметная область правового нормирования, что выразилось во включении в него ряда положений о правовой регламентации действий в отношении архивных документов, не входящих в Национальный архивный фонд, а также вопросов, связанных с кадрами архивов, их профессиональной подготовкой и социальной защитой. В новой редакции сохранилась и получила дальнейшее развитие линия на укрепление государственного воздействия на сферу хранения документов, заметно усилены нормы, направленные на обеспечение безопасности Национального архивного фонда. Закон дополнен положениями, защищающими документы в случае ликвидации учреждений и организаций. Имеются изменения в отношении регулирования порядка и процедур формирования Национального архивного фонда документами негосударственных источников комплектования архивов. В новой редакции даны такие важные положения, как: экспертиза ценности документов частного архива может быть проведена не только по инициативе собственника, но и по инициативе государственного архивного учреждения. Госкомархив Украины вправе устанавливать минимальные сроки хранения документов негосударственных юридических лиц и, следовательно, эти организации обязаны согласовывать с архивными органами свои номенклатуры дел.

В сфере доступа к документам важным новшеством является установление единого порядка оформления граждан для пользования архивами на основании только лишь личного заявления и удостоверения личности, запрещения требовать от пользователей каких-либо других документов. Появились в новой редакции и другие положения, направленные на либерализацию доступа к документам; вместе с тем новая редакция дополнена нормами, уточняющими обязанности пользователей по сохранности документов и информации, содержащейся в них.

Новая редакция украинского закона более четко и последовательно отражает усиление воздействия государственных архивных учреждений на делопроизводство. Госкомархив Украины в настоящее время имеет основанные на праве возможности вносить предложения по формированию государственной политики в документационном обеспечении управления, осуществлять межотраслевую координацию в этих вопросах, осуществлять нормативно-правовое регулирование работы с документами в организациях, контролировать качество работы делопроизводственных служб.

Архивное законодательство, как бы мы не пытались расширять содержательную его сторону, объемы положений, им регулируемые, все же устанавливает и регламентирует нормы, связанные с заключительной стадией жизни документа, когда он становится носителем ретроспективной информации, источником, главным образом исторической информации.

В то же время мы считаем, что законодательство в сфере информации и законодательства в сфере архивного дела, которое сейчас существует (я говорю о российской практике), оставляет существенно важный пробел – это правовое регулирование работы с документами в сфере управления, в органах власти и в организациях, которые являются основными источниками комплектования государственных архивов, и где уровень организации документов во многом определяет качество архивных фондов, включаемых в состав государственного архивного фонда.

Активизируя эту ситуацию и учитывая, что в архивном законе мы, в силу ряда различных обстоятельств, не можем установить достаточную степень влияния архивной службы на делопроизводство в ведомствах, пришли к выводу о необходимости разработки законопроекта “О документационном обеспечении управленческой деятельности”. Ставя этот вопрос на повестку дня, мы обратились к зарубежному опыту и выявили, что в ряде развитых стран такое законодательство существует. Так, в США с 1950 года действует законодательство в области управления федеральной документацией, в ФРГ в 2000 году приняты “Общие правила работы федеральных министерств”, в которых подробно регламентированы организационно-технологические процедуры работы с документами. Аналогичные примеры можно привести из практики других государств: Австралии, Англии, Финляндии, Чехии и др. Из республик СНГ, на наш взгляд, наибольшего внимания требует изучение опыта нормативного обеспечения работы с документами в Казахстане, Беларуси, Кыргызстане.

Опыт показывает, что существует общая тенденция к усилению роли правового обеспечения организации документов в сфере управления, что это является решаемой задачей и что законодательное регулирование в сфере документационного обеспечения управления может существенно и положительно влиять на решение задач полноценного комплектования архивов, учета и обеспечения сохранности архивных документов.

В настоящее время мы разработали с помощью Института государства и права Российской Академии наук названный законопроект и получили уже множество отзывов на него, свидетельствующих об актуальности этой темы и в основном положительных. Разработчики считают, что важнейшим положением этого законодательного акта и важнейшим условием его реального применения является возложение координирующей роли в области документационного обеспечения управления на специальный уполномоченный федеральный орган (мы имеем в виду Росархив) и его структуры на местах, ответственных за установление и соблюдение единых правил и унифицированных технологий работы с документами, обеспечение формирования документальных фондов организаций и сохранности документов, обеспечению своевременной передачи документов на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы.

Пока, конечно, рано говорить о том, как будет проходить наш законопроект в органах, обладающих правом законодательной инициативы, и в Государственной Думе о том, насколько может быть видоизменен текст законопроекта в ходе его принятия. Однако мы считаем, что основное направление и идеология законопроекта выбраны нами правильно и нужно всеми возможными методами и способами добиваться положительного результата, поскольку от него в сложившейся ситуации зависит во многом правовое обоснование наших взаимоотношений с органами и организациями-фондообразователями.

Я думаю, что архивисты СНГ могут быть заинтересованы нашим опытом, могут им воспользоваться, творчески его анализируя, исходя из собственной практики и ситуации.

Известно, что архивисты Украины также приступили к подготовке законопроекта об общем делопроизводстве, потребность в котором стимулирована упомянутым в данном докладе законом Украины “О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях”, согласно которому значительно расширились, как уже говорилось, полномочия государственной архивной службы в сфере делопроизводства.

Необходимость постоянного внимания к обновлению правовой базы архивного дела определяется теми практическими новыми задачами, которые нам необходимо решить в связи с постоянно изменяющимися внешними по отношению к архивному делу условиями и факторами, в том числе внедрением и правовым обеспечением современных информационных технологий.

Во всех наших государствах в той или иной степени активно развивается законодательство в сфере информации и информатизации общества, особенно когда речь идет о придании юридического статуса и о полноправном использовании документов на электронных носителях.

В этой связи все архивные службы стран СНГ рассматривают архивы как специфическую информационную систему в масштабах государства, как организованную на устойчивых основаниях, сложившуюся в течение десятилетий систему ретроспективной информации с налаженными и устойчивыми правилами учета и построения научно-справочного аппарата, как составную часть информационного ресурса страны.

В то же время законодательство в сфере информатизации мало учитывает особенности национальных архивных фондов. В России системообразующим законодательным актом является Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” 1995 года, т.е. после принятия “Основ законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах”, однако не учитывающий особенностей формирования Архивного фонда России и правоотношений применительно к такому специфическому информационному ресурсу. По-видимому, и в других государствах (мы это замечаем по различным признакам) можно отметить, что нет полной гармонизации информационного и архивного законодательства и информационное законодательство медленно и мало отражает практические нужды архивного дела.

Для архивистов в современной ситуации чрезвычайно важно последовательное соблюдение основных постулатов организации архивных фондов на принципах подлинности документов, происхождения и недробимости фондов. В силу того, что объектом хранения в архивах выступают документы, не подлежащие преобразованиям как в динамичных информационных системах, документы, формы которых не употребляются в современной делопроизводственной практике, организация таких исторических документов в архивных фондах является особенностью архивного дела, является консервативной. Формирование документального наследия осуществляется по особым архивным правилам, которые не совпадают с методами и правилами создания оперативных информационных систем. В значительной степени эти особенности относятся не только к сложившейся к настоящему времени совокупности архивных документов, к архивным фондам наших стран, но и к документам, в том числе электронным, которые, как это следует из все более широкого внедрения в делопроизводство электронных технологий и принятия уже в ряде стран законодательства о придании юридической силы электронным документам, обеспечения достоверности их информации и использования их в качестве доказательства. Уже в обозримом будущем эти документы должны стать составной частью национальных архивных фондов, поступать на государственное хранение и поэтому одной из проблем, которую нам совместно надо решать – является проблема конвергенции правовых основ информатики и архивного дела. Тем более это важно, что информатика в наших странах развивается в направлении интеграции и свободного обмена информации, совместимости информационных систем.

Современные информационные технологии пока медленно внедряются в архивное дело, однако этот информационный инструментарий чрезвычайно эффективен и важен в особенности для еще мало создающихся, но чрезвычайно нужных пользователям межархивных справочников различной глубины и детализации сведений в них.

В современном мире важное значение приобретает международное право в области формирования обмена и использования информационных ресурсов, гармонизации нормативной основы архивного дела в масштабе международных отношений. Здесь особую важность приобретает забота архивистов о защите и удовлетворении интересов граждан в получении социальной и биографической информации, защите авторских прав и интеллектуальной собственности, имущественных прав, получении генеалогической информации, учитывая многообразные связи наших граждан и их практический жизненный взаимный интерес к архивам, отложившимся теперь в ходе политических преобразований в других государствах на постсоветском пространстве.

Одним из сложных аспектов архивного законодательства наших стран является правовое обоснование комплектования национальных архивных фондов документами негосударственных структур – частных и акционерных организаций и предприятий, общественных объединений, творческих союзов и т.п. Можно, по-видимому, говорить, что история наших стран последних двух десятилетий без этих документов, отражающих новые экономические и социальные явления, особенности и тенденции в историческом процессе будет далеко не полной, т.е. свою миссию полноценного сбережения документального наследия, адекватно отражающего жизнь общества и государства, архивисты выполнят не полностью.

В качестве иллюстрации этого тезиса могут быть слова директора крупнейшего Российского государственного архива экономики Е.А. Тюриной, которая на Научном совете архива отмечала, что “у РГАЭ, как учреждения федеральной архивной службы, не хватает рычагов правового влияния на негосударственные структуры” и что “в настоящее время отсутствует правовая основа формирования негосударственной части Архивного фонда РФ”.

В архивном законодательстве других государств, на наш взгляд, архивным службам предоставляется больше возможностей влияния на сохранность и включения документов частных архивов в состав национальных архивных фондов. Так, в Законе Республики Беларусь имеются, например, такие формулы:

• “… документы частных, кооперативных, арендных и других предприятий, учреждений и организаций негосударственных форм собственности, общественных объединений, религиозных и других организаций… составляют негосударственную часть Национального архивного фонда Республики Беларусь (ст.9);
• … предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, общественные объединения, а также физические лица обязаны обеспечивать накопление, учет, хранение и использование архивных документов (ст.4);
• при передаче юридическим или физическим лицам права собственности на архивные документы новому собственнику последний обязан подписать с государственным архивом охранное обязательство… (ст.15)”.

В Законе Республики Беларусь в разных статьях, но в итоге комплексно защищены документы по личному составу. В законе регламентировано, что учреждения и организации независимо от форм собственности, общественные организации и объединения обязаны вести документы по личному составу, так как эти документы подлежат обязательному государственному страхованию, что негосударственные организации “в обязательном порядке” должны передавать документы по личному составу в государственные архивы.

Документы по личному составу включены в Национальный архивный фонд Республики Беларусь.

В новом законе Украины также проводится линия на укрепление контроля за документами негосударственных структур со стороны архивных органов и учреждений. Как уже отмечалось, в этом законе архивным органам предоставлено право проводить экспертизу документов частных архивов по собственной инициативе, архивная служба самостоятельно устанавливает сроки хранения документов в негосударственных структурах, архивные учреждения включены в перечень органов (судебных, правоохранительных, налоговых), работники которых имеют право доступа к документам Национального архивного фонда независимо от места их хранения и принадлежности к той или иной форме собственности.

В архивных законодательствах других государств, например, в законе “О Национальном архивном фонде Республики Грузия”, в законе “О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях Республики Таджикистан”, в законе “Об архивах” Республики Узбекистан имеются также нормы, обязывающие владельцев архивов негосударственных организаций обеспечивать сохранность документов, и ограничительные нормы, связанные с перемещением архивов и их сохранением в составе национальных архивных фондов.

По-видимому, другим архивным службам, где этот аспект законодательства проработан недостаточно, можно обратиться к опыту разработки названных положений законодательных актов и попытаться при дальнейшем развитии отечественной законодательной и нормативно-методической базы его учесть с целью достижения больших возможностей архивных служб в сохранении документов негосударственных структур. На наш взгляд, это направление наших усилий вполне перспективно, тем более, что и в странах с вполне сложившимися и давними традициями демократического законодательства, как Англия, Франция, Испания, документы частных, негосударственных архивов остаются не без внимания государственных архивных служб, права владельцев таких архивов ограничены законодательством этих стран в области сохранения документального национального наследия.

Во всех законодательных актах стран СНГ имеются статьи, декларирующие свободу доступа к архивам, в том числе для иностранных пользователей.

В ряде законов имеются и более детализированные нормы, направленные на практическое осуществление гражданами этого права. Так, в законодательствах Республики Армения и Республики Казахстан говорится о бесплатном пользовании документами архивов, в архивном законе Республики Беларусь подробно расписаны формы использования документов. В некоторых законодательных актах специально отмечается свобода доступа к ведомственным архивам. В Законе Республики Казахстан имеется положение об обязанности архивов по выдаче справок и копий документов, необходимых гражданам для защиты их законных прав и интересов.

В то же время свобода доступа к архивам имеет ряд правовых ограничений, вытекающих из законодательства в области государственной тайны, прав граждан на защиту тайны личной жизни, авторского права и права в области интеллектуальной собственности. В ряде архивных законодательных актов упоминается 75-летний срок ограничения доступа к документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне (Россия, Азербайджан, Грузия, Украина). Республика Беларусь установила, что “сроки ограничения доступа к документам частных архивов, поступившим в государственные архивы, могут быть обусловлены гражданами, передавшими их, но не должны превышать 75 лет с момента передачи (ст.18)”.

В целом мы можем констатировать, что в настоящее время архивное законодательство наших стран нацелено на соблюдение демократического принципа публичности архивов при разумных ограничениях, на удовлетворение информационных потребностей не только государственных структур, но и всего общества и отдельного гражданина.

В то же время, по нашему мнению, правовые нормы в этой области, по-видимому, в подзаконных актах нуждаются в межгосударственной гармонизации, поскольку национальные архивные фонды наших стран являлись когда-то составными частями Государственного архивного фонда СССР и документы, отложившиеся теперь в иностранных архивах, широко востребованы гражданами бывшего СССР. Поэтому нам и в дальнейшем предстоит работа по созданию единого порядка обращения граждан в архивы, единых и согласованных сроков исполнения запросов, унифицированных форм выдачи сведений персонального характера (социальных, биографических, имущественных и т.п.) в соответствии с типовыми формами запросов и заявлений.

Одним из важных условий формирования межгосударственного информационного пространства является разработка общих подходов к решению проблемы, связанной с персональными данными. Необходимо единое понимание самого термина, определение степени и причин конфиденциальности отдельных тематических групп информации, входящих в это понятие. Следовало бы подумать об установлении сроков конфиденциального хранения тех персональных данных, которые могут причинить вред субъекту информации.

Вместе с тем не во всех законах имеется даже упоминание о наличии в архивных фондах документов, содержащих персональные данные (Армения, Казахстан).

В заключительной части своего доклада хотелось бы обратиться к тому, что законодательная практика наших стран в области архивного дела определяется соответственно принципом справедливости, который сложился в общественном сознании того или иного государства, уровне понимания значения и роли архивного дела и национального документального наследия для самоидентификации общества и развития государственности. Архивные законодательные акты отражают в своей основе интересы общества в целом, не порождают доминирования интересов отдельных социальных групп или ведомств и корпораций, отражают в своей специфической сфере общие цели и направления государственной политики.

В то же время хотелось бы еще раз отметить, что единство профессиональных основ архивного дела, общие задачи и общепринятые методы архивной деятельности, общая информационная среда, а также потребности пользователей архивных документов в наших странах приводят к необходимости при разработке и развитии законодательных основ архивного дела, к учету и творческому взаимному осмыслению достижений и опыта наших стран в построении правовой, нормативной базы архивного дела на постсоветском пространстве.

Создание единого информационного пространства на территории стран – членов СНГ ставит одним из необходимых условий использование единой архивной терминологии. Еще в начале 80-х годов был разработан “Словарь архивной терминологии социалистических стран”, который дал уникальную возможность для взаимопонимания архивистов.

В настоящее время создание национального законодательства связано и с усовершенствованием и дальнейшей разработкой терминологической базы. Это приводит к тому, что определения архивных терминов, используемых в законодательстве стран СНГ, не во всем совпадают, что не может не вносить сложности в процесс взаимопонимания, разработки общих стратегических задач развития архивного дела.

Важное значение в современном мире приобретает международное право в области формирования, обмена и использования информационных ресурсов, гармонизации нормативной основы архивного дела в масштабе межгосударственных отношений. Здесь особую важность, учитывая то, что наши граждане жили в едином государстве, сохраняющиеся многообразные связи и жизненный взаимный интерес к архивам, отложившимся теперь в других государствах, приобретает забота архивистов о защите и удовлетворении интересов граждан в получении социальной и биографической информации, о защите интеллектуальной собственности, обеспечении авторских прав, имущественных прав, получении генеалогической информации.

Именно по этим причинам так важно нам при всей специфике развития теории, методологии и практики современного архивного дела в наших странах находить общие взгляды, корректировать при необходимости свои законодательные и иные правовые положения, обмениваться опытом.

Все мировое архивное сообщество следует по этому пути. В этой связи хотелось бы напомнить, что Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств по представлению Постоянной комиссии Ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации в апреле 1999 г. принят модельный закон “Об архивах и архивном фонде”, который направлен в парламенты государств-участников Межпарламентской Ассамблеи и рекомендован для использования при разработке Национального законодательства в сфере архивного дела.

В модельном законе значительное место уделено вопросам участия государства в управлении и регулировании архивного дела, структурам архивных учреждений, обеспечению информационной безопасности архивов, учету и обеспечению сохранности документов, имеющих историческое значение и находящихся в частной собственности.

Безусловно, во всех новообразовавшихся государствах в условиях большой загруженности представительных законодательных органов, когда правовая система только формируется и недостаточно структурирована, архивистам нелегко отстаивать свои интересы, точнее, интересы общества в области архивного дела, реализовывать свою инициативу. Этот модельный закон является весьма полезным.

Надо отдать должное архивным службам наших стран, настойчиво развивающим правовые основы архивного дела и старающимся учитывать зарубежный опыт законотворческой деятельности. На совещании руководителей архивных служб СНГ в марте 1999 г. руководитель архивной службы Грузии г-н Махарадзе отмечал, что накапливаемый опыт работы в новых условиях вынуждает нас вновь ставить вопрос о пересмотре закона, принятого в 1995 году, и в этом контексте “было бы любопытно и практически актуально проанализировать архивное законодательство стран СНГ, обобщить наблюдающиеся тенденции, оценить предлагаемые пути решения проблем”.

По-видимому, все согласятся с высказанным мнением и конференция в какой-то степени приближает нас к решению этой задачи.

В этой связи хотелось бы напомнить Вам, уважаемые коллеги, что руководителями архивных служб стран СНГ одобрено предложение о развитии Российского отраслевого центра повышения квалификации архивных работников и придании ему статуса международного регионального центра. Этот центр работает успешно, к его работе привлечены ведущие специалисты Росархива, ВНИИДАД и РГГУ, сотрудники федеральных архивов. Мы хотели бы, чтобы на базе центра были организованы занятия и “круглые столы” по обмену опытом нашей законопроектной деятельности и правоприменительной практики. Если будут такие рекомендации нашей конференции, то мы бы могли разработать примерную программу занятий по теме “Правовые основы деятельности архивных служб СНГ”, в которых бы приняли участие специалисты, занимающиеся этими вопросами.

№ 3. 2002. С. 3-18.